Imaginen a un señor que cobra su sueldo sin acudir durante años a la oficina. La escena sería impensable en una empresa pero existe en el sector público, donde los abusos alientan el debate: ¿es justo (y cierto) que un funcionario esté blindado de por vida?

 

A Joaquín García, funcionario del Ayuntamiento de Cádiz, le habían encargado una plaquita por sus 20 años de servicio. Intentó localizarle el teniente de alcalde, pero nadie sabía nada. Una vez más, la pelota burocrática hacía de las suyas: pregunta a Agapito. Y a Juanito. Y a Joselito. Y así hasta comprobar que allí, en el despacho asignado a García, ubicado en el acristalado y anguloso edificio de Aguas de Cádiz, solo había telarañas. Perplejo, el jefe insistió hasta dar con su hombre. García se excusó primero ("me he tomado unos días de asuntos propios") y desembuchó después. Técnicamente, su explicación era cierta: se tomó al menos 2.190 días para sus cosas, seis años, periodo que le permitió devorar los libros de Spinoza, entre ellos, menuda paradoja, Ética demostrada según el orden geométrico.

La duda salta a la yugular: ¿Estarían la Administración y el contribuyente a salvo del abuso endémico si los funcionarios no fuesen trabajadores blindados? "El problema del empleo público no depende de si los empleados son funcionarios, que no son menos eficientes que los trabajadores del sector privado porque la ley o la práctica les asegure estabilidad, sino porque saben que no se les exige tanto como en una empresa privada, que hay cierto margen de tolerancia en diversos aspectos (asistencia, puntualidad, permisos), que no se les presiona habitualmente para que aumenten la productividad, que les pagarán lo mismo tanto si trabajan bien como si lo hacen mal, y que, salvo que la tropelía sea enorme, será difícil que les sancionen y más aún que les despidan", opina Miguel Sánchez Morón, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Alcalá de Henares. En este punto, proponemos la relectura de Vuelva usted mañana, el relato de Larra. España en su urna de cristal.

Según el Ministerio de Hacienda, las distintas administraciones públicas, incluida la universidad, suman 2,54 millones de efectivos entre funcionarios y personal laboral [ver gráfico], lejos del pico registrado entre 2008 y 2010 (3,2 millones). El gasto en salarios absorbe aproximadamente una cuarta parte del PIB. Esos sueldos son, de media, mejores que los del sector privado, según el INE, sobre todo porque muchos más efectivos (el doble que en el mundo empresarial) cobran más de 2.000 euros mensuales. El país, sin embargo, tiene un empleado público, funcionario o no, por cada 18,25 habitantes, en la línea de Alemania, Holanda e Italia. Este ejército de 2,5 millones representa el 5,47% de la población (46,4 millones), porcentaje inferior a los de Francia, Finlandia, Bélgica o Irlanda, por citar cuatro ejemplos de la clase alta. No parece una cuestión de tamaño.

"La clave es la gestión. ¿Por qué? Aparte de por la inercia histórica, porque quienes tienen esa responsabilidad no son directivos o gestores profesionales sino políticos, o porque, si lo son, están sujetos a instrucciones políticas. Y al político, que está más a otras cosas (sus intrigas y cálculos electorales), le interesa tener el patio tranquilo, aun a costa de la escasa productividad y la relativa ineficiencia. Al fin y al cabo, dispara con pólvora del rey", reflexiona Sánchez Morón.

Para calibrar opciones es preciso dominar el marco legal. La visita guiada corre a cargo de Pedro Gómez, catedrático de Derecho Laboral de la Universidad de Córdoba, quien recuerda en primer lugar el derecho a la inamovilidad, admitido ya en el Estatuto de la Función Pública de Maura (1918), y concebido hoy "no como un privilegio, sino como una garantía para el ejercicio de las funciones, evitando el cese o la destitución arbitraria o por conveniencia del poder político". Inamovible no significa vitalicio. El funcionario puede ser apartado si comete una falta muy grave o la Administración necesita reestructurarse.

En teoría, el texto de 2007 actualmente vigente también regula la evaluación del desempeño (artículo 20), lo que nos acercaría al aroma de la empresa privada de no ser porque el mecanismo se piensa en positivo, es decir, para lograr retribuciones complementarias, formación o provisión de puestos de trabajo. "Los autores más respetados consideran que una evaluación negativa está vinculada al demérito o a la penalización, pero hasta la fecha, en la práctica, no se ha puesto en marcha", explica Gómez. "El rendimiento se puede medir, hay sistemas para ello. El problema es decidir cuál se adopta. Habrá reticencias de muchos funcionarios y previsiblemente de los sindicatos, pero habrá otros funcionarios (los que trabajan, que no son pocos) a los que les parecerá bien".

Ojo, nadie es invulnerable. Las faltas muy graves pueden derivar en la pérdida del estatus de funcionario, aunque nuevamente haya matices, tal y como aclara el catedrático cordobés: "El despido tal y como se concibe en el ámbito laboral no está regulado. Lo que existe es una separación del servicio que apareja un procedimiento excesivamente formalista y garantista, de manera que pueden pasar años desde que se comete la infracción hasta que la separación sea firme y se ejecute. Además, lo máximo que puede hacerse cuando se inicia un expediente disciplinario es suspender provisionalmente al funcionario, situación en la que cobra menos y que no supera en ningún caso los seis meses".

José María Aznar encomendó en 2002 al Consejo Económico y Social crear un grupo de expertos que estudiase el asunto y determinase si era factible introducir cambios en el marco jurídico. El expresidente quizás tenía en mente el modelo anglosajón, donde al principio el funcionario asumía una misión a la que condicionaba su estancia, aunque con la Pendleton Act en Estados Unidos (1883) y la Civil Service Commission en Gran Bretaña se introdujese paralelamente el sistema de méritos. La iniciativa del PP no pasó a mayores, probablemente porque la disensión sería siempre altísima.

Fue el Estado liberal surgido de la Revolución Francesa el que determinó que la mejor garantía para prestar unos servicios públicos de manera objetiva, imparcial e independiente, era aferrarse a los principios de mérito y capacidad y a la vinculación no al gobernante de turno, sino a la ley. "En la función pública se manejan potestades públicas, esto es, poderes otorgados por la ley que han de imponerse sobre los ciudadanos. Potestades como la fiscal, expropiatoria, sancionadora y reglamentaria, por ejemplo. Y todas ellas sostenidas por los contribuyentes, o sea, con los impuestos de los ciudadanos, una diferencia esencial respecto al sector privado", señala José Eugenio Soriano, catedrático de Derecho Administrativo de la Complutense. "Si estas potestades, que son fragmentos de poder público fijados y determinados por la ley, estuvieran en manos de quienes dependen de los políticos, las únicas normas aplicables serían las del sí señor (reverencia al jefe político) y la omertà (todos a callar y a obedecer sin rechistar)".

Línea roja

Topamos pues con cierto consenso sobre la necesidad de proteger al núcleo duro de la función pública. "Debería optarse por un modelo en el que la condición de funcionario, que es el que gozaría de mayores dosis de inamovilidad y plena estabilidad, quedase reservado a un grupo muy reducido, a quienes ejercen directamente funciones estrictas de autoridad pública: jueces, magistrados y fiscales; fuerzas armadas y fuerzas y cuerpos de seguridad; inspectores de Hacienda, Trabajo, Industria, Consumo y asimilados... El resto de los empleados públicos, que son hoy día la inmensa mayoría, han de regirse por un régimen mucho más flexible en la gestión de recursos humanos, a través de su sometimiento a la legislación laboral, si bien conforme a cierto tipo de especialidades", propone Jesús Cruz Villalón, catedrático de Derecho Laboral de la Universidad de Sevilla.

Se trata de una frontera difusa porque el Estatuto de la Función Pública admite excepciones. En el ámbito judicial, hay jueces sustitutos que ejercen la citada autoridad sin ser funcionarios. Lo mismo sucede con los interinos, los profesores contratados en la universidad o los médicos, sometidos todos ellos a otra legislación. En cualquier caso, sí existe una divisoria clara respecto a las tareas que no se integran en el núcleo: la mera gestión administrativa, la prestación directa de un servicio y la atención al ciudadano, al no implicar potestades públicas, pueden reservarse al resto del personal. La consecuencia es obvia: con esta distinción se crearían dos razas, los cuerpos de élite (la upper class británica, reservada tradicionalmente a los alumnos de Oxford y Cambridge) y la masa sometida a la normativa laboral.

Describía Pedro Gómez la figura de la separación del servicio, sucedáneo del despido, así que la siguiente duda, en el terreno ya de la acción, es si cabría una reforma que endureciese las condiciones del funcionario gravemente infractor. "No es razonable, en los tiempos que corren, que en la Administración se pueda despedir a personal laboral por causas objetivas (económicas, técnicas, organizativas) y que no ocurra lo mismo con los funcionarios cuando se dan las mismas causas. Para solventar el déficit presupuestario, una de las vías previstas es el despido de trabajadores. Con los funcionarios puede suceder igual, con independencia de que se busquen vías alternativas como la redistribución de efectivos. Evidentemente, en tales supuestos tendrían que establecerse medidas de protección ante el desempleo inexistentes en la actualidad", se posiciona Gómez. Cruz Villalón coincide con el planteamiento y desliza un matiz: "El despido en la Administración pública no debe considerarse como un instrumento idóneo para hacer frente a situaciones de incumplimiento o pasividad de los empleados públicos en el desempeño de sus responsabilidades profesionales".

Resuelto el destino de los pata negra y aclarado el recorrido de un despido reformulado, es interesante contrastar en la práctica los resultados del sistema mixto español, con funcionarios de carrera y asalariados de confianza, división que provoca una perversa dualidad. "En el caso de los contratados se han roto los controles, siendo muchos los colocados sin un verdadero examen, ya que es frecuente que se les designe en procedimientos carentes de competencia, publicidad y transparencia. Esta es parte de la respuesta de los políticos a la independencia de los funcionarios: lograr servidores propios que en no pocas ocasiones son devocionarios y estómagos agradecidos cuya máxima aspiración, curiosamente, es que los funcionaricen", critica Soriano. "En no pocos sectores, y con mucha frecuencia en el mundo local, se han utilizado, desde la política, técnicas para dañar y deprimir a los funcionarios. Los alcaldes, para no someterse a controles, dejaban vacantes los puestos de secretario e interventor, que pasaban a ser ocupados por amigos, familiares, colegas del partido, etcétera. Y así ha llegado la corrupción. Cuando no se han podido dejar vacantes tales puestos (hay gente que se resiste a morir), sus sueldos los han hecho variables y dependientes de la voluntad del cabecilla local, doblegando la dignidad, la voluntad y la profesionalidad de muchos de estos funcionarios. Véase cómo la falta de estabilidad, en esta caso tanto física como económica, ha traído corrupción".

Relata su propia experiencia Rafael Pampillón, director de Análisis Económico de IE Business School. "Yo fui decano de la facultad de Económicas de una universidad, y pedí la excedencia como catedrático hace 25 años. Dejé de ser funcionario y me va bien. Ahora ganaría tres veces menos haciendo un trabajo muy similar. No sé si un funcionario debe ser intocable, pero sí que se le debe evaluar, incentivando y pagando más al que mejor se desenvuelva. La separación del poder político ya es suficiente. A diferencia del personal contratado, la propia permanencia del funcionario le otorga capacidad crítica y libertad de expresión. Ahora, si quieres un cargo, tendrás que adaptarte a los designios del Gobierno de turno".

La conclusión más sensata pasa por aceptar que nuestro modelo encierra luces y sombras, está sometido a perversiones propias (abulia) y ajenas (políticos sedientos de tronos y reinos) y difícilmente cambiará en los próximos años, enredada como está España entre egos (otra vez) y disputas territoriales.

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